——开展税收一线执法人员向纳税人述勤述廉制度的实践与思考
   中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》明确指出：要“支持和保证群众监督”，“依法保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权”。加强对税收执法权的监督是税务部门实施“两权”监督、树立公正执法形象的重要内容。基层税务机关和一线执法人员是税收执法权的具体承担者和实施主体，如何对其行使税收执法权实施有效监督，事关税收的法治公平和税务社会形象，也是加强税务政风行风建设的必然要求。基于此，商洛市国税局着眼于从源头上拓展惩防体系建设工作领域，针对税收执法权运行的重点部位和环节，坚持内外并举抓监督，在强化内部监督的同时，整合监督资源，拓宽监督视野，创新监督机制，规范监督行为，增强监督实效，积极探索扩大社会化监督的方法和措施，特别是致力于从机制上规范和完善管理服务对象的监督，自2008年以来，在全系统推行税收一线执法人员公开向纳税人述勤述廉、请纳税人评勤评廉（以下简称“勤廉双述双评”）制度，通过在实践中创新、在创新中完善，逐步探索出了一条加强税收执法社会化监督的有效路径，取得了良好效果。
   一、推行“勤廉双述双评”制度的实践及成效
   伴随着税收改革和发展的深入推进，在加强税收执法监督工作中，监督体系建设的组织领导力度不断加大，监督内控制度在规范中逐步贯彻落实，监督制约机制在改革中不断得到加强，各监督主体协作配合的机制逐步形成，监督工作的方法途径不断拓宽，监督工作水平和效能日益显现。同时，我们也应清醒地看到，当前在税收执法监督方面还存在一些突出问题：一是认识上存在偏差，监督氛围不够浓厚。有的不能正确处理监督与被监督的关系，认为搞监督、提意见就是唱反调，不配合工作；有的不能正确处理上下级之间、社会各界的纵向横向监督关系，把上级监督看成是束缚手脚、对自己不信任，把下级监督看成是故意找茬、甚至打击报复，把社会监督看成是自我曝光、甚至多此一举；有的不能正确处理保密与公开的关系，以内外有别、上下有别为借口，该公开的不公开，干部群众和纳税人不了解情况，无法进行监督。二是制度建设不到位，监督机制不够完善。主要是有的监督制度只对一些大原则作出了规定，与之相配套的具体实施办法及时跟进不到位，致使监督的操作性不强；有的制度之间衔接不够，监督部门之间的协调配合和信息沟通缺乏制度保障；有的监督制度没有引起足够重视，执行不严。三是管理体制不健全，监督效能和合力不足。在权力配置上，一些岗位责权不甚明晰，内部分工不甚科学，致使监督部门受制于监督对象，健全职能弱化。在权力运行过程中，有的流程管理不科学，办事程序繁琐，有的权力分解不合理，制衡机制难以形成，缺乏严格的论证、审批、评价体系，管理权失去有效制约。在权力运行监控手段上，有的信息化功能配置不完善，运行不顺畅，有的过于依赖信息化手段，片面认为搞了信息化就可“一劳永逸、包治百病”，忽视人工监督，致使出现监督“盲点”和“死角”。有鉴于此，对税收执法权的监督只能加强而绝不能削弱，监督的方法与途径只有创新拓展而绝不能故步自封。
   （一）主要做法
   2008年以来，中央惩防腐败体系五年工作规划、《政府信息公开条例》相继颁布实施，各级纪委和总局就进一步加强执法监督工作提出了明确要求，面对新形势新任务新要求，商洛市国税局在总结以往监督工作有效做法及经验的基础上，紧密结合基层税收执法工作实际，本着征纳双方法律地位平等的理念和开门搞监督、主动请评议的思路，从完善监督机制、增强监督实效入手，充分发挥管理服务对象（即纳税人）的监督主体作用，决定在全系统推行税收一线执法人员公开向纳税人述勤述廉、请纳税人评勤评廉（即“勤廉双述双评”）制度，专门制定下发了《实施意见》，明确了活动开展的指导思想、基本原则、人员范围、主要内容、方法步骤、工作要求等，要求做到“五个到位”，为基层开展工作提供了可操作性的指导依据。
   1、组织领导到位。各县区局将此项工作摆上重要议事日程，成立由主要领导负总责，分管领导直接抓，监察、人教、征管等部门负责人参加的勤廉双述双评工作领导小组，细化完善实施方案，纪检监察部门组织协调，相关职能部门密切配合，确保了工作顺利开展。
   2、思想认识到位。各基层单位广泛深入进行宣传动员和思想发动，引导干部充分认识开展此项活动是推进依法治税、优化税收服务、加强税风税纪建设、构建和谐征纳关系的需要，是有效防范执法和腐败风险的需要，是对干部爱护和保护的重要举措，切实增强了干部参与的主动性和自觉性。
   3、述评范围到位。明确各县区局税收管理员、稽查人员、办税服务厅人员以及机关科室受理纳税人涉税事宜的相关人员为述评对象，述评内容主要是勤政履职和廉洁自律情况，包括税收管理基本情况、税收政策执行情况、纳税服务情况、纳税人反映意见处理情况以及执行各级廉洁自律规定情况，明确参会参评对象在所管理和服务的纳税人中随机抽选产生，并邀请当地党政、纠风部门和人大代表、政协委员、行风监督员参加，有序扩大述评范围。
   4、组织程序到位。以各县区局为单位统一组织，采取分片、分组、分级召开述评会议的方式，按照“自我总结、群众评议、反馈意见、认真整改”四个步骤进行，用严密的程序、适当的方式来规范和保障工作的顺利开展。
   5、成果运用到位。市局加强对基层单位活动开展和整改落实情况的跟踪督查和分析，将述评成果运用到绩效考核之中，对税务干部个人的测评结果和整改情况纳入公务员年度考核的重要内容，并存入个人廉政档案，确保工作有始有终、激励与约束紧密结合。
   （二）实践成效
   “勤廉双述双评”制度推行以来，各县区国税局积极行动，勇于实践，抓点带面，创造性地进行了探索和尝试。从整体情况看，两年多来，全系统7个县区局均组织开展了这项活动，召开述评会议32场次，共有360多名一线执法人员公开向纳税人述勤述廉，接受评勤评廉，参与述评税务人员涉及县区局综合业务、税源管理、办税服务厅、稽查局、基层分局（税务所）等部门和单位，占应述评人数的80%以上，参加评议的纳税人代表1000余人，人大、政府、政协、纪委、纠风、群团、特邀监察员等参评社会代表200余人，呈现出以点带面、由浅入深、全面启动、阶段推进、纵深拓展的良好局面，收到了良好的社会效果。
   1、拓宽了监督渠道。“勤廉双述双评”由以往发测评表、开座谈会征求意见延伸到一线执法人员与纳税人“面对面”、“点对点”的双述双评，同时邀请地方党政、纪委、纠风、特邀监察员等第三方参加监督评议，体现了国税机关和国税干部主动接受管理服务相对人以及社会各层面监督、敢于揭短亮丑、直面正视问题的姿态和胸怀，改进了监督方式，拓宽了监督视野，扩大了社会监督面，前移了监督关口，有利于国税机关及时了解纳税人的诉求，掌握税情民意，查找工作得失，为防范风险、改进工作提供帮助。
   2、密切了征纳关系。税收一线执法人员的管理服务对象是纳税人，工作业务直接与纳税人打交道，其执法公不公、服务优不优、作风正不正、业绩好不好、自律廉不廉，纳税人最有发言权和评判权。通过述评活动这个平台，主动把纳税人请进来听汇报、评税干、提意见，征纳之间开诚布公、坦诚相见，进行零距离沟通和交流，架起了征纳联系沟通的“连心”桥梁和和谐纽带，彰显出以纳税人为本、为纳税人服务、征纳双方法律地位平等的理念，体现了对纳税人知情权、参与权、表达权、监督权的充分尊重和保障，增进了征纳双方的和谐互动。
   3、促进了征纳双方信息对称。通过“双述双评”活动，国税机关和税务干部公开所作所为，纳税人畅谈所想所愿，促进了征纳双方在“想什么、做什么、需什么、盼什么”等方面的信息对称。这样做，一方面接受了监督评议，另一方面也起到了宣传税收政策、扩大政务公开的积极作用，让纳税人和社会各界更多地了解国税、关注国税、理解国税、支持国税，扩大了国税工作的影响面和透明度。一位民间协会负责人在参加该县国税局开展的“双述双评”活动后就深有感触地评价道：“税务干部向纳税人述勤述廉，很新鲜、很阳光、很有效，使得税收工作更显透明，税企关系更加融洽，税收事业更大发展。”
   4、树立了国税良好形象。“金奖银奖不如老百姓的夸奖、金杯银杯不如老百姓的口碑”。具体到国税工作而言，就是以纳税人的满意作为衡量工作成效和形象的根本标准。开展“双述双评”活动，犹如一面镜子，通过纳税人的评判来映射国税的整体形象，使得国税机关和税务人员时刻牢记“聚财为国、执法为民”的宗旨和“执法让政府放心、服务让纳税人满意”的理念，持之以恒地完善规范执法和优化服务的各项工作。全市国税系统上下正是从这个理念和角度出发，永不懈怠地扎实工作，以规范的执法、优质的服务、优良的行风赢得了广大纳税人和社会各界的满意度，在近六年的全市政风行风测评中，商洛国税取得了5年优秀、1年免评的好成绩，树立了国税良好的社会形象。

   二、完善“勤廉双述双评”制度的对策建议
   实践证明，推行“勤廉双述双评”制度扩大了对税收执法监督的眼界视野，是税务机关开门抓监督、优服务、正行风的有益尝试和有力抓手。但在实际工作还存在着不到位、不平衡、不规范的地方，需要在实践探索中不断总结和完善。
   （一）存在问题
   1、思想认识还不够深刻。有的单位领导特别是有的一线税收执法人员对开展“勤廉双述双评”活动的必要性和重要性认识不足，受传统观念的影响，有的片面认为开展这项活动是给自己“挑刺”、“找茬子”，害怕“家丑外扬”，思想上心存顾虑，有畏难情绪，参与的主动性和自觉性不够强，一定程度上存在组织不力、被动参与、满足于走过场的现象。
   2、活动开展不尽平衡。由于此项工作处于探索实施阶段，因各单位宣传动员的广度、思想认识的深度不同，使得活动开展在县区局之间不尽平衡。有的在一线执法人员中普遍开展了“双述双评’,有的仅在一线中层干部中进行，参加述评的税务人员占应参加人数的比例从28％－85%不等，参加评议的纳税人及各界人士代表的覆盖面也不够平衡，少则20人，多则100余人。
   3、深度广度有待拓宽。“双述双评”活动开展以来，得到了全市国税各级各部门的积极响应，社会各界给予了高度关注和充分肯定，收效比较明显。但从述评活动的广度深度来看，还有待进一步深化和拓宽，如有的“双述”内容泛泛而谈，不细不深；有的重视述成绩，忽视讲问题、谈整改；有的述勤述廉报告与年度考核相雷同，针对性不强；尤其是“述”的多、“评”的少，征求意见不够充分。
   （二）完善对策建议
   针对存在问题，为推动此项活动向纵深发展、不断取得新成效，应着力在“五个转变”上进一步深化和完善。
   1、在思想认识上，应由“要我述”向“我要述”转变。继续坚持和不断深化这项活动，与优化税收服务、提升政风行风息息相关。要进一步深化思想认识，从着力“三项服务”、构建征纳和谐、树立国税新风的高度出发，教育引导广大国税干部进一步解放思想，充分认识到开展这项活动是落实征纳双方法律地位平等理念，尊重和保障纳税人的知情权、参与权、表达权和监督权的具体体现，是开门接受监督、倾听税情民意、扩大政务公开的有效方式，是防范税收执法风险、预防职务犯罪的客观要求，是加强政风行风建设、提升国税社会形象的重要举措。把此项工作作为提升税务部门反腐倡廉和政风行风建设水平的一个重要抓手，切实加强组织领导，落实工作责任，完善实施方案，精心组织实施，确保领导、认识、措施、效果“四到位”。通过宣传动员和教育引导，使组织推动与税务干部主动参与有机结合，增强干部自觉接受监督和廉洁自律的意识与能力。
   2、在述评内容上，应由“重过去”向“重未来”转变。在述评内容上，结合“面对面三公开”制度的落实，既要回顾总结以前的勤廉情况，更要有的放矢地明确提出当前和今后的努力方向、工作设想和措施，向纳税人公开作出廉政勤政承诺，以利于接受纳税人的监督评议。
   3、在重点环节上，应由“以述为主”向“以评为主”转变。以“执法让政府放心、服务让纳税人满意”为标准，依托述评活动这个平台，在自我总结的基础上，重在开门纳谏，充分发挥纳税人的评判权，让管理服务对象为国税工作建言献策，为改进税收执法与服务工作提供帮助，切实体现以纳税人为本的理念，促进征纳双方的和谐互动。在实施过程中，要抓住征求意见、整改反馈、跟踪回访等纳税人密切关注的关键环节，特别是将征求意见和整改落实贯穿于活动的始终，采取发放征求意见表、设置意见箱、现场评议、网上征集等多种方式，疏通意见建议表达渠道。积极探索建立述评前告知、“面对面双述、背靠背测评”、整改反馈回访的良性机制，增强述评活动的针对性和实效性。
   4、在运行机制上，应由“逐步探索”向“规范化实施”转变。在认真总结成功经验的基础上，以点带面，辐射全局，稳步扩大述评、参评人员范围，力求一线执法人员应述尽述、全员参与，力求参评纳税人和社会各界人士具有广泛的代表性和适当比例的覆盖面，扩大述评活动的影响面和知晓率。坚持在实践中探索，在探索中完善，及时总结活动的成功做法与经验，查找存在的问题和不足，有针对性地完善活动内容、方式方法和机制载体，使“勤廉双述双评”活动更具操作性、客观性和实效性，步入规范化、制度化、常态化的运行轨道。同时将此项活动与开展创建“人民群众满意基层站所（窗口单位）”活动、政风行风评议紧密结合，加强督促检查和绩效考核，建立健全长效机制，将其打造成为加强税收执法监督的载体“品牌”。
   5、在述评方式上，应由“面对面”述评向“网络化监督”转变。针对“面对面”述评中有的纳税人代表碍于情面，对干部执法服务中存在的问题不愿当场指出，测评时给“人情分”、“面子分”，无法保证测评结果的真实有效，可探索实行“面对面述廉”与“背靠背测评”相结合，税务干部先根据自身职责进行述勤述廉，然后让纳税人打分评价。为便于纳税人监督，一方面通过媒体、办税大厅向社会公示税务纪律规定，另一方面定期或不定期开展勤廉回访调查，上门走访纳税人和社会各界意见，根据收集到的意见建议调整述勤述廉内容。为进一步解决述评活动受制于时间和空间的问题，可探索利用信息化手段，建立起集“作风评议、述廉测评、投诉举报、咨询建议”等多种功能于一体的“廉政网络监督系统”，纳税人和社会各界人士只要登陆该系统，便可实时了解每名税务干部基本情况，查阅税务干部述勤述廉报告，参与对税务机关各职能部门作风建设和税务干部勤廉情况的投票测评，还可就税收工作提出咨询和建议，对税务部门和税务干部的行风税纪问题进行网上投诉和举报，进而拓展监督的广度和深度。