农业、农村和农民问题归根结底是土地问题，落实党的农村政策，最根本的是落实土地政策。我国总体已进入统筹城乡发展和加快改造传统农业、建设现代化农业的关键时期。随着国家强农惠农政策不断增大，农业比较效益不断提高，农业投资开发机遇增多，各类农业经营组织的农业用地需求不断扩大，农村土地承包经营权的流转日趋活跃。在长期稳定以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制的前提下，建立农村土地承包经营权流转机制势在必行，它关系到农业的发展、农民的利益和农村的稳定。
   一、我市农村土地承包经营权流转现状
   1、农民家庭承包经营概况：全市126个镇、1793个行政村、12607个村民小组中，有56.71万农户205.78万人，耕地总面积208.38万亩。其中：家庭承包经营的耕地面积2044.66万亩，占耕地总面积98.3%；家庭承包经营的农户55.93万户，占总农户98.63%;签订家庭承包合同54.49万份，占承包农户97.43%；颁发土地承包经营权证52.28万份，占承包农户93.47%；机动地面积4075亩，占总面积0.2%。农户经营耕地规模情况为：经营耕地10亩以下的农户52.87万户，占承包农户94.53%；10-30亩的0.98万户，占1.75%；二者占承包农户96.28%。30-50亩的仅500户，占承包农户0.09%。
   2、家庭承包耕地流转情况：流转总面积91189亩，占承包耕地4.5%。其中：转包32813亩，占流转地36%；转让9002亩，占9.87%；互换6321亩，占6.93%；出租28180亩，占30.9%,股份合作415亩，占0.46%,其它形式流转14458亩，占15.9%。
   3、家庭承包耕地流转去向：流转入农户的面积72314亩，占流转地79.3%；流转入专业合作社5113亩，占5.6%，流转入企业8159亩，占9%，流转入其他主体的5603亩，占6%。流转用于种植粮食作物29176亩，占流转面积32%，用于非粮产业62013亩，占68%。流转出承包耕地的农户29817户，占承包农户数5.3%，平均每户流转3.06亩。签订流转合同份数11644户，占流转户39.1%；签订流转合同的面积30567亩，占流转地33.5%。
   4、流转土地租金：土地级差价格在流转中差异特别明显，表现在愈向城镇、川道公路沿线集中，租金愈高。如商州刘湾处紫荆村因江南亚迪大道建成后，租金每亩每年达到3000元，元明村1500元，沙河子镇张村1000元，大荆镇西村500元，板桥镇油房村150元，麻街镇甫上村地处二龙山水库上游山区，流转地不要租金也无人种。
   5、流转区域和地域：以商州区34村调查为例，区域内本村组流转占流转总数84%，跨村流转6.8%。跨乡流转4.5%，外商前来流转4.7%。地域内流转则以县城、镇为中心，向外辐射，愈远愈少。离镇半径2公里内流转地占流转总数47%，5公里内占89%。离县城半径20公里内流转地占流转总数48%。主要是农业生产特点、交通运输等条件所限制。
   6、我市流转耕地与全省、全国比较：我市土地流转面积占家庭承包耕地4.5%，仅占全省平均9%的一半，占全国平均水平14.7%的30.6%。
   二、农村土地承包经营权流转促进了农村经济发展
   1、两权分离促增收。流转实质在于土地承包权和土地经营权两权分离，是土地使用权在不同经济主体间的流转。两权分离有利于拥有承包权的农民取得租金无失地后顾之忧，拓宽就业渠道，专心干自己喜欢干能挣钱的工作，促进农民增收，改善生活。如商州区杨斜镇黄柏岔村田福林、陈福民、李建林、李小红等4户农民，将承包地全部交村上流转，每亩地每年1200元，承包权不变，4户全家去新疆定居打工。全村330户中在西安、新疆、商州等城市中买房定居的有15户，占4.5%。
   2、土地集中好发展。土地流转后，相对集中连片，形成规模优势，有利于设施农业发展、综合开发、科技应用、机械化生产，提高农产品产出率。柞水县瓦房口街垣村樊兴国投1000万元，流转130亩，建万头猪场、20万只肉鸡、800立方米沼气池、设施蔬菜，综合开发年销售收入1355万元，利润320万元，亩收益2.47万元。
   3、优化配置增投资。投资方依托流转土地大量投入资金技术使市场要素、资源优化配置，取得最大效益。如山阳高坝镇金山村陈开选，流转土地26亩，总投130万元生产食用菌，今年又自费去江苏学习，投资15万元引进液体菌种发酵罐3个（其中培训费5000元），使菌种生产周期缩短到5-6天，成为全市引进该项技术的第一人。
   4、产业做大利共赢。商州区大赵峪办事处冀村支书冀治勇投资1.3万元流转100多亩发展水泥浇凝，彩钢钢构、大棚菜等，总产值1.623亿元。土地流转后吸引农民联户投资入股40股，每股10万元年分红利15-16%，使农民有稳定收入，企业得利，共同发展。
   5、统筹城乡变面貌。商南试马镇组织相邻红庙、郭垭、观音堂、荆家河等4个村按照小城镇、移民搬迁、现代农业产业园三位一体建设规划，科学超前，高点定位，大搞土地流转，集中搞城乡一体化建设，旧藐变新颜，促进了新农村发展。
   6、创新经营有后劲。选择优势产业，科学规划，采用高科技，强资本投入，集约化、产业化、标准化生产，提高商品化生产，最大限度地提高社会效益、经济效益、生态效益，成为土地流入方追求的共性目标。
   三、我市农村土地承包经营权流转存在的问题
   土地流转在特点模式等方面有许多创新，成效很大，推动了农村经济发展，使生产要素得以优化配置，促进了农民增收和产业发展，但也带来一些问题，表现在：
   1、认识问题。集中表现在一些干部对流转法规政策缺乏系统全面的了解和把握，对既要稳定农村家庭承包经营制度长久不变和又要依法有偿自愿促进土地流转感到矛盾和困惑，看不到一事物的两个方面相辅相成。认为要发展生产就要调整集中土地，搞规模经营，以致工作中超越法律政策底线规定，侵犯农民权益。农民由于分散处于弱势，不善于利用法规来维权。村组往往为利益驱动服务。流入方则利用资金、信息、法律等方面优势，设计显失公平公允的条款改变土地农业用途，追求利润最大化。这些都妨碍了流转，违背了市场经济规律。
   2、缺乏规范。尽管流转模式多，但园区承载及产业引领和合作社组织农户流转量偏少，多呈农户自发状态。为了加快规范流转，党的17届3中全会充分肯定家庭承包经营制度长久不变并系统地重申了流转政策。各级政府高度重视，广泛宣传贯彻落实。相关部门还发了规范性文件，做了大量的工作。这些规范文件，普遍自觉执行还需要一个过程。客观来讲，民间土地流转基本还处在一个无序低水平状态。土地纠纷信访、上访等问题也成为镇村干部烦心棘手的事。一般与土地流转呈正相关。全市从2002年以来共调处土地纠纷4577件，其中2011年1118件，多与流转相关。
   3、流量少小。土地流转在全国8省市比重较大：上海55%，北京46%，浙江35%，重庆32%，江苏30%，黑龙江22%，广东21%，湖南20%。近年我省及江苏、辽宁、河南、河北、山西、江西、贵州、甘肃、新疆成为流转最快省市。我市仅占4.5% ，流转总量偏少偏小，主产业分化不明晰。随着城镇化、工业化推进及农业在国民经济生产总值中比重降低，土地流转的总量加大加快的趋势是非常明显的。
   4、以转代征，或称强迫流转。现在征地审批从严。某些行业或企业在利益驱动下，急需用地，不惜采取各种手段，借土地流转之名，以转代征。而一些部门和基层干部则为此大开绿灯，甚至不惜牺牲群众利益，强迫流转。这类土地一旦流转，就转移了土地农业用途，被建筑硬化，极难恢复垦复，有的甚至私自买卖土地。
   5、损农利益。有的地方借招商引资，发展产业或项目建设之名，不惜牺牲农民权益，迎合企业所需，强迫农民低价流转，或签订10-20年的中长期合同而土地租金长期不变。
   6、圈地占地。有的村组基层干部，借发展产业之名，大量圈地占地。有占四、五十亩耕地，年每亩地租金仅几十元的，有的业主，圈占地后仅搞点象征性项目或啥也不搞，以待地价上涨谋利。
   7、改变用途。土地流转后改变耕地的农业用途，地表硬化建厂，且无后续垦复合同及垦复偿付金额，土地可耕性丧失。
   8、违规违法。表现在：一是一些村组干部借流转之名随意收回进城务工人员、大专学生、出嫁女的承包地，优亲厚友，一人多占几个人的地。二是流转无合同、无备案，口头合约流转。产生纠纷，无据可查可证。三是期限过长。有的流转长达20-50年，超过了二轮承包合同30年的剩余期限（我市一般二轮延包30年从1996年算起）。四是地租不变。有的地租金一、二十年不变耐人寻味。五是缺乏风险保障。企业违约时土地复垦要花费大量的资金及时间，难以保障。六是合同签订有问题，双方权责利不明确，容易产生纠纷。七是个别领导越位错位，以言代法，不顾农民生计，留下隐患。
   9、市场服务体系滞后。县、镇、村三级流转服务体系缺乏人员、资金、技能、场所等软硬件实质内容支撑。由于体制政策等方面的原因，各县区、各镇、办事处缺乏专职农经干部。原有县的镇农经干部在改革中多已流失，全市68个镇无农经干部占总数的53%。镇土地流转工作挂设在农技综合服务站，人员在职能转换、掌握法规政策方面需要培训，提高服务技能。三级在统一监管服务方面还需要大量的工作。
   10、财政支撑力弱。各级土地流转服务中心和镇服务窗口的服务场所、硬件设施投入、机构工作经费应由本级财政全额预算，实行窗口服务全免费，不能因此而加重农民负担。土地流转的租金收入应全部归流出耕地的农民所有。各级包括村级收取流转管理费的做法于法无据，应严格禁止。
   三、加快土地承包经营权流转的建议及措施
   土地流转是在稳定家庭承包关系基础上的延伸，实质是土地承包经营权的流转，是使用权在不同经济主体之间的流转；是土地制度的发展创新、市场经济发展的客观要求、产业化发展的必然要求；是农村产业分化结构调整中劳动力转移的必然结果。土地流转又是生产力发展渐进的一项社会性系统工程，直接决定了土地资源与人才、资本、科技、产业等方面的配置效率，间接影响到失地农民的就业生活、社会稳定和安定团结，需要全社会的关注，建立宏观总量调控，微观服务监管到位的流转制度，建立健全社会保障制度，加大财政扶持，培育主导产业，促进产业分化和劳动力转移，完善配套政策，推动流转。
   1、广泛宣传，提高认识。家庭承包经营制度是我党长期革命和建设经验、教训的结晶，是改革开放以来党在农村政策的基石。要通过各种方式，广泛宣传《农村土地承包法》《物权法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等一系列法律法规，使广大干部群众充分了解认识流转的法律政策规定、主体、原则、方式、期限、不得超越的底线、市场调节机制、风险防范及管理服务保障作用，促进流转健康发展。
   2、确权到户，完善承包。流转前必须将农户承包地块、面积、四至界线核准核实在册，健全登记簿，合同证书到户，明确占有、使用、收益、权利。这是巩固农村基本经营制度，健全市场经济体制，维护农民合法权益，解决现实问题，搞好流转的根本要求和基础工作，应切实抓紧抓好。
   3、明确权能，放开流转。土地流转一是要坚持依法、自愿、有偿；市场为导向；因地制宜，分类指导三条原则。二是范围。农户家庭承包的耕地、林地、草地均可流转但不得作抵押。而通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的“四荒地”既可流转又可用作抵押。三是流转方式。可以采取转包（委托代耕）、出租、互换、转让的方式流转。股份合作限定于农户之间的合作生产，不允许农户将承包地量化为股份向企业入股。禁止反租倒包和城市资本（人员）下农村兼并土地搞生产，因为使农民失地无着，社会不稳定。四是流转后土地不得改变集体所有性质，不得改变农业用途，不得损害农民土地承包权益。五是流转期限不得超过二轮承包期30年的剩余期限。即从1996年算起，已过16年，流转期限不应超过14年。
   4、政府酵化，推动流转。省委省政府确定“十二·五”时期全省要建设2000个农业科技示范园，其中省级抓300个，规划面积陕南每个2000亩以上，关中5000亩以上。全省104个县每县平均在20个左右，省上拿出500亿扶持，把土地通过流转集中，能人办理引领建园，把高技术、高产业投入园区，改变生产条件，农民就近在园区生产就业，增加收入。这一举措必然带来农村大的变革。各级政府应高度重视，加强组织领导，根据全省园区产业扶持政策和当地主导产业发展经济建设需要，本着严格保护、完善权能、节约用地的原则，搞好区域发展规划，在总量、区域控制范围，鼓励吸引群众积极参与，推动流转。
   5、产业引领，加快流转。产业发展和土地流转各自独立又相辅相成。产业带动流转，流转又推动产业发展。产业的发展可以使农户间联合合作形成规模优势，而不改变家庭承包体制，符合土地流转特点，因而产业引领具有决定优势，加快了土地流转。而流转因社会分工、从业等多种因素而定，流转地多不一定当地主导产业就发展。因此，要大力培育主导产业，形成产业优势，加快流转。
   6、合作联合，组织流转。发展成立农民专业合作社，加强农户间联合，形成规模、产业、产品优势，促进土地与生产要素、资金、技术、人才的优化配置，促进农村个体经济向社会化转变，这是符合经济发展规律的。另一方面也要注意打击借机圈地、占地、闲置洗钱的行为。
   7、市场调节，刺激流转。加快县区、镇、村三级流转服务市场联网体系建设。县（区）级土地流转服务中心、镇级流转服务窗口和村组流转办公室是土地流转市场调节的服务平台。应配备必要的人员设备，纳入财政预算，提高服务效能，实行流转申报、审查备案、信息公开、竞价流转、合同管理、经营能力风险评估防范、督查考核等各项制度管理。满足人们的市场需求、流转有价、转有收益、用地期限、风险防范、纠纷调处的期值，达到以市场机制调节刺激流转。
   8、强化管理，规范流转。各级农业、林业行政主管部门是农村土地承包、流转工作的主管部门。要改变镇农经人员缺位、职责不清的状况，切实加强农村经营管理队伍体制建设，充实工作人员，安排经费预算，加强培训，改善条件，提高素质。继而通过三级服务市场，协商后以合同对流转方式、期限、面积、用途、租金报酬及支付方式、合同期满后相关设施处理移交、违约责任等内容做出约定。合同采用全省统一示范文本，签证备案，归档管理。合同不少于一式4份，双方当事人、发包方、农经机构分别留存备案。产生纠纷的，按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定，分别按和解、调解、仲裁、诉讼等途径调处。
   9、各方支持，促进流转。土管部门对土地流转后兴建的农业设施用地应作为农业用地管理；财政部门每年安排一定数量的资金扶持农村土地流转，对流转较大的农业项目用地，转出土地较多的农户，达到一定规模的经营者，分别给予扶持、奖励和鼓励；政府业务部门，通过项目扶持，加大对农民专业合作社和主导产业经营主体支持力度；金融部门应强化对受转经营主体的金融支持，解决农业生产贷款难的问题；民政部门应完善农村社会保障制度，鼓励转出土地的农民参加农村社会养老保险和新合疗，并在缴费给予优惠；劳动、保障、公安、教育、工商等各有关部门也要制定和落实相关政策措施，形成合力，推进农村土地流转。
   10、设立基金，激励流转。一是政府设立农村土地承包经营权流转风险基金（即垦复基金），按流转面积每亩200-300元设立。防止设施造成土地损毁，以降低农民出让土地经营权的风险。二是设立奖励基金。对流入土地50亩以上的大户，可实行一次性或逐年奖励50-100元的政策激励。商州区政府每年拿出31万元，对流转50亩以上的大户奖励。洛南永丰镇对流转出地的农户和组织流转的50亩以上的村组干部亩奖20 -50元。这些促进流转的做法，值得各地借鉴。