党的十八大报告明确提出，要坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权，宅基地使用权，集体收益分配权，壮大集体实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。2013年中央一号文件提出：鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，同时也将探索建立严格的工商企业租赁农户承包地准入和监管制度，并全面开展农村土地确权登记颁证工作。
   规模化、集约化是现代农业的重要特征。要发展规模经营，就必须解决当年落实土地承包到户时为追求公平而导致的土地细碎化的问题，这就需要及时推进和规范农村土地流转行为。农村土地流转是指拥有土地使用权的个人、集体、以及其他组织，在法律规定或合同约定的范围内，将土地使用权的全部或部分转让给其他个人、集体或其他组织从事农业生产的交易行为，即保留承包权，转让使用权。土地流转的目的是使土地规模化生产、产业化经营、市场化运作，提高土地的产出率，增加土地收益和农民收入。
   镇安县地处秦巴山区，自然地理条件决定了土地零碎，加上实行承包到户时，为了体现公平，致使农户承包到手的土地更加细碎，这种情况在追求温饱的情况下，能够极大地激发广大农民的生产积极性。然而随着社会主义市场经济的快速发展，和农业生产水平的逐步提高，特别是国家取消农业税后，农村出现了大量人员外出务工和土地闲置的现象。进入新世纪后，党和国家高度重视“三农”问题，连续发出十个一号文件，出台一系列支农强农惠农政策，推进新农村建设，加快工业化、城镇化、信息化、农业现代化同步发展，这些都要求必须做好农村土地流转工作，保护好农民的权益，维护农村稳定，促进现代农业发展。笔者根据镇安县土地流转现状、存在问题进行粗略分析，提出几点不成熟的建议。
   一、我县农村土地流转的现状
   据统计，镇安全县有农村集体土地40.2万亩，其中发包到户的约为40万亩。自1997年完善二轮土地承包后，中央出台政策，允许部分经济发达地区农户通过自愿有偿的方式将承包土地的使用权进行转让，我县就有少部分长期外出务的农民将承包土地交由亲友代为耕种，是为土地流转的雏形。进入新世纪后，随着农业税费  的取消，农民对土地承包权更为重视，原来出现的没有正式约定的代为耕种现象，引发不少土地纠纷。2003年《农村土地承包法》正式颁布，农村土地流转行为到了有法可依的时代。到2005年末，全县农村土地流转面积仅为5210亩，流转面积占耕地面积的1.37%， 2010年、2012年农村土地流转面积分别为17382亩和16770亩，流转面积分别占耕地面积的4.44%和4.27%， “十一五”末比“十五”末提高了3.1%， 涉及流转农户为  3267户，占农户总数的5.03%，主要有以下特点。
   1、流转形式多样。全县农村土地流转主要有转包、转让、互换、出租和托管等五种形式，其中出租和转包是全县土地流转的主要形式。2010年全县土地出租和转包面积分别达到9291亩，和4350亩，分别占流转总面积的53.45%和25.03%，转让面积为1468亩，互换面积550亩，托管面积1723亩，分别占流转面积的8.45%、3.16%和9.9%。这几种形式基本都是土地流转的初级形态，多数是在本集体经济组织房与户之间进行，简单方便，流转期限不长，广大农民基本普遍认同。比如在我县烤烟产业发展集中的地方，这种流转方式普遍，有利于有能力的大户集中土地，实现较大的生产规模。相对于初级形态流转方式，将土地经营权作价入股，组建土地股份公司或土地合作社，是土地流转的高级形态。目前在我县还少有出现，应该积极鼓励。
   2、流转规模逐步加大。2005年以前全县农村土地流转总面积只有5210亩，仅占耕地总面积的1.37%，也只是一些零星分散的流转，随着外出务工、进城创业人员和扶贫搬迁户的增多，农村产业的发展，农村土地流转进程日益加快，承租大户和农业企业越来越多。
   3、流转地域不断扩大。以前农村土地流转主要集中在县城周围和乡镇所在地的川道地区，后来，随着烤烟、设施蔬菜、魔芋等产业的兴起，农村土地流转已延伸到全县各个角落，集体林权制度改革后，林地使用权的流转也成为了农村土地流转的内容之一。
   4、土地流转主体日趋多元化。过去农村土地流转主要在农户间进行。现在参与农村土地流转的主体除农户外，农业企业、工商企业、经营大户等也介入到土地流转中。2010年农户之间土地流转面积16049亩，占全部流转面积的92.33%，农业企业和经营大户参与流转面积达1333亩，占流转面积的7.67%。2012年，西安东晟公司在云盖寺镇岩湾村建设现代农业示范园，就是企业参与土地流转的范例。
   二、存在问题
   土地流转对于促进农村劳务经济、发展规模经营等方面有着不可或缺的作用，做好这项工作，对促进现代农业发展进程具有重要意义。然而，从镇安县这些年的实践来看，土地流转还存在多方面的问题。
   1.程序不规范。已经流转的土地，大多数只有口头协议，没有签订规范的合同，尤其在农户与农户之间自行流转，不签订合同的在85%左右，有的虽然签订了合同，但合同过于简单，也很不规范，这是导致土地流转纠纷的主要因素。
   2.缺乏引导和管理。土地流转基本处于自发和无序状态，县农业局设立的农业经营管理站负责这方面的业务，但由于人员少，经费缺，工作实际开展很少。镇一级没有专门或者兼职人员从事这项业务，所以土地流转的规模不大，效益不明显。
   3.市场化程度低。土地流转属市场经济行为，但全县土地流转是以农户之间自发流转为主，全县尚没有形成统一的土地流转市场，缺少土地流转的中介机构，信息传播渠道不畅。
   4.缺乏鼓励政策。没有正式出台有关积极引导农村土地流转的政策文件和鼓励土地流转的具体措施，各类农业项目也很少向农村土地流转倾斜。
   5.效果还不明显。由于受地域、信息的限制，加之缺乏市场机制，大多流转农户收益效果不明显，一般流转收益在每亩每年150-700元之间，且数量少，在家庭经济总收入中占比小。
   6．违法现象时有发生。有借流转之名变相买卖土地、改变土地用途，村组违背承包人意愿强行流转等违法现象存在。
   三、对策建议
   1.加强宣传引导。各级政府要加强对涉及农村土地方面的法律政策宣传，向广大农民讲清国家对于农村经营体制政策是长久不变的，土地流转只是承包土地使用权发生变化，承包权仍然是承包人的，土地所有权是村组集体的。要向农民宣传发展现代农业是农村发展、农民增收的必然途径。通过宣传引导农民打消顾虑，积极主动地参与土地流转，充分发挥土地效益。要制定完善产业发展政策，激励农民、企业、其他经济组织积极参与规模化生产，推进土地流转。
   2.建立流转市场。建立县、镇、村三级联动的土地流转服务平台，设立县级土地流转服务中心，负责建立土地流转信息库，及时搜集发布土地流转信息，健全土地流转动态管理台帐，流转手续办理、权属变更、土地流转备案等工作，指导全县土地流转工作；要建立健全土地承包经营权流转市场，按照市场供求关系合理确定流转土地价格标准。有条件的地方要引入竞价承包，招标租赁等交易方式，培育土地流转机制，同时要积极引导和扶持各类土地中介服务组织的发展，充分发挥其服务、引导作用。
   3.规范流转管理。首先要加强土地流转管理机构建设，可适当增强县农业经营管理站的人员和办公经费，赋予其农村土地流转管理职能，镇一级也应设立相应的机构，确定专人从事这项业务。其次，土地流转必须始终坚持“依法、自愿、有偿”的原则，在农村承包土地流转过程中，不得改变农民土地的集体所有性质，不得改变土地的农业用途，不得损害农民利益。
   4.加强组织领导。2013年中央一号文件明确提出，要在未来5年内完成农村土地确权颁证工作，这必将促进农村土地流转进程，因此县镇政府、农业部门应该高度重视，及早着手筹划，掌握情况，发现和解决农村土地承包和流转中存在的问题，推进土地流转，促进发展现代农业。