“一把手”和领导班子，对一个单位、一个地区的工作起着统领全局的关键性作用，肩负着把方向、谋全局、抓大事的重任，是关键少数中的“关键少数”。抓住“一把手”和领导班子监督这个关键环节，就抓住了监督工作的“牛鼻子”。十九届中央纪委四次全会指出，要重点完善对高级干部、各级主要领导干部监督制度和领导班子内部监督制度，推动上级“一把手”抓好下级“一把手”，着力破解对“一把手”监督和同级监督难题；十九届中央纪委五次全会再次强调，要压紧压实党组织管党治党政治责任和书记第一责任人责任。2021年3月，党中央印发《关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》，这是党中央首次聚焦对“一把手”和领导班子监督制定专门文件，集中体现了党的十八大以来强化自我监督的理论、实践和制度成果，彰显了党中央破解党内监督难题的坚定决心。

党的十九大以来，我区积极探索实践对“一把手”和领导班子的监督方式，“一把手”和领导班子自觉接受监督的意识明显增强，但对“一把手”和领导班子监督乏力问题依然存在，各项监督的协调贯通机制不够健全，对“一把手”和班子成员的监督合力尚未形成，监督的精准性、专业性不够等，破解“一把手”和领导班子监督难题依然任重道远。

一、我区对“一把手”和领导班子的监督实践

2017年，商州区委出台了《关于加强区纪委对同级党委（党组）及其成员监督的实施办法（试行）》，明确了同级监督的对象、原则、办法和结果运用。《办法》主要依据重大事项报告、重要制度评估、廉情抄告、插手干预重大事项报告、履职报备等12项制度措施，加强对“一把手”和同级党委（党组）及其成员开展事前、事中、事后监督，为开展同级监督提供了制度遵循。《办法》出台以来，商州区结合全区全面从严治党和党风廉政建设实际，逐年进行创新完善，制度功效日趋显著。

（一）事前监督注重主动掌握

1.学习教育提醒。坚持集体学廉制度，区委制定中心组学廉计划。区纪委组织领导干部参观“殷鉴不远、警钟长鸣”以案促改警示教育展，观看《利剑高悬》等警示教育片，区人大、区政府、区政协、区法院、区检察院党组制定学廉计划，坚持集中学廉，并至少每季度专题研究1次党风廉政建设和反腐败工作，并将学廉计划和党风廉政建设工作总结报区纪委，区纪委定期检查学廉会议记录。

2.“三重一大”请示报告。区委修订完善《商州区“三重一大”事项请示报告制度》，对全区重大决策、重要人事调整、重大项目安排和大额度资金使用等事项的范围、程序进行了规定，进一步明晰“三重一大”请示报告制度涉及的范围、流程、形式，增加监督问责方面的内容，推进日常监督精准有效。

3.风险隐患月排查报告预警处置机制。要求各镇办部门定期向区委上报风险隐患研判情况及建议，切实通过机制制度严密防范各类风险特别是廉政风险，做到抓早抓小、防患未然。建立常态化督查机制、常态化约谈机制，成立督查问责专项小组，派驻督查专员常驻镇办，每月不少于20天，现场跟踪督办，强化对全区重点工作监督问效。

4.区级四套班子月碰头。2018年出台《商州区四套班子主要领导月度碰头会议制度》，以更好地发挥党委总揽全局、协调各方的职能作用，及时研究、沟通、调度、安排、推动重大工作落实和重要问题解决。碰头会议实行例会制，原则上每月召开一次，时间一般为每月第一周的周一上午。内容主要围绕：贯彻落实中央和上级党委重大决策部署情况；精准脱贫、污染防治、防范化解重大风险三大攻坚战推进情况；四套班子协作配合推动工作运行情况；区委常委会决议的重大事项落实情况开展议事，并将议定事项落实情况列入重点督查事项进行跟踪督办。

（二）事中监督注重过程控制

1.主体责任月纪实季研判制度。实行主体责任清单管理制度、主体责任和约谈提醒“双纪实”制度，区委常委及班子成员带头制定个人主体责任责任清单及履责时序表，同时向市纪委、区廉责办报备，建成了责任清单明晰、责任界限明确、责任落实清楚、责任追究可依的责任体系；区委书记定期点评研判区委常委和人大、政府、政协、法院、检察院党组书记履责纪实，指出存在问题，及时督促整改；各镇办、部门党委（党组）书记每季度点评研判班子成员履责纪实，区廉责办定时抽查研判情况，并将党委（党组）书记研判情况、跟踪整改情况纳入党风廉政责任考核扣分指标中，倒逼主体责任落实、层层传导压力。

2.抓党建工作常态化约谈办法（试行）。我区于2020年5月出台《商州区党组织书记抓党建工作常态化约谈办法（试行）》，明确规定对开展党建工作不力的党组织书记进行约谈，2020年全区共实施约谈45人次，纪律处分1人，通过进行常态化约谈，推动党组织书记抓党建主体责任有效落实，破解党建工作虚化、弱化问题。

3.廉情会商抄告制度。严格执行廉政意见回复制度，2018年修订了《中共商州区纪委关于党风廉政意见回复工作的暂行规定》，明确了党风廉政意见回复工作的办理程序、回复格式和时限要求，并明确规定不得评优评先的情形。2020年共鉴定拟表彰个人498人，集体309个，否决7个对象拟表彰资格；提拔使用584人，否决1人；资格联审170人，否决14名村（社区）“两委”成员的候选资格。坚持廉情抄告制度，对区委常委成员个人或分管领域、分管部门发生违反政治纪律、组织纪律的案件，顶风违反中央八项规定精神的问题、发生系统性腐败行为、巡视巡察整改不力等方面问题，区纪委向分管的区级领导发放提醒卡、督办卡及整改建议书。

4.插手干预重大事项报告。结合违规插手干预工程建设和矿产开发突出问题专项整治，42名区级领导率先签订《领导干部不插手工程建设和矿产开发承诺书》，并在年度民主生活会上作以说明。2020年区纪委在监督执纪中发现插手干预工程建设问题线索5件，涉及村三委会成员5人、区直部门下属单位负责人1人，区纪委及时向区委书记报告了问题线索处置情况，6名责任人已处分到位。

（三）事后监督注重跟踪问效

1.政治生态研判反馈。2018年在全区18个镇办和9个区直部门开展了党内政治生态试点研判评估工作，围绕“七看”细化研判评估标准，抓住领导班子这个“动力舱”，聚焦问题易发多发的重点环节和关键领城，查找影响政治生态建设突出问题，分析研判4方面12个问题，逐项抓落实，逐件抓推进，为构筑良好政治生态“把脉号诊”。2019年以来，在全区全面推行政治生态研判制度，每年年终对全区各单位开展“政治大体检”，2019年研判主体责任4方面8个问题、监督责任5方面6个问题，2020年研判6方面18个问题，并对信访举报情况、问题线索及处置情况、巡视巡察情况逐一剖析，跟踪整改，为推进全面从严治党创造良好环境。

2.党建评议考核。实行党组织书记抓党建述职评议考核制度，每年年终召开党委（党组）书记抓基层党建工作述职评议考核会议，党委（党组）书记对一年来履行党建主体责任情况现场述职，区委常委结合分管工作逐一点评，与会人员民主测评，根据测评结果通报排名，逐党（工）委书记下发反馈函，各党委（党组）书记针对存在问题列出问题清单、责任清单和整改清单，区委组织部对整改情况督查暗访，确保述有成效、改有结果。区委书记2019年对18个镇办党委点评问题70个，对6个区直部门党委点评问题15个。2020年对18个镇办党（工）委和区直机关工委等8个党委点评反馈问题 75个，对59个区直部门党委（党组）点评反馈问题177个。

3.建立“五位一体”干部管理联动机制。先后出台了《科级领导干部跟班学习教育制度》《科级干部召回管理实施办法》《科级领导干部能上能下实施办法》《党政干部鼓励激励实施办法》《党政干部容错纠错实施办法》，形成了集跟班教育、召回再造、鼓励激励、容错纠错、能上能下于一体，具有商州特色的“五位一体”干部管理联动机制，用纪律和规矩约束“最大多数”，强化了干部管理，涵养了政治生态。共召回管理镇党委书记3人，能下15人。制定干部调动（借调）工作党政联席会议制度，进一步规范了干部调动、借调程序和条件，有效解决了部分区直部门随意借调干部问题，共清理249人。坚持干部监督联席会议制度，由干部监督联席会议成员单位开展联评联审，3年来先后对7人暂缓任用；实施提醒谈话170余人次，其中“一把手”50余人次；对“一把手”开展经济责任审计5人次，联合公安出入境管理部门，将全区所有科级领导干部纳入出入境信息库备案管理，由组织部门集中管理其护照和港澳台通行证。

4.推行干部廉政档案制度。2018年完善修订了《商州区党员领导干部廉政档案管理办法（试行）》，将领导干部个人基本信息及有关事项、信访举报及处理情况、实施第一种形态情况、受到党纪政务处分情况、廉政法规考试情况、经济责任审计情况、党风廉政建设责任制考核情况7方面内容纳入廉政档案，强化领导干部日常监督管理，全面掌握党员领导干部廉洁自律情况，区纪委为全区各镇（办）、部门82名党（工）委、党组书记建立廉政档案，实行动态更新管理，并将“一把手”违纪情况纳入考核、提拔重用的参考标准。

二、监督过程中存在的问题

（一）思想认识不到位

一些镇（办）纪委、派驻纪检监察组在履行同级监督职责上仍有一定思想压力，不够大胆，主动监督的意识相对偏弱。同级监督未突出政治性，围绕党章和党内法规中涉及同级监督的8项监督内容，推动同级党委及其班子成员开展监督的力度不够，从政治高度发现问题、从基本立场出发纠正偏差的监督能力较弱。有的领导干部特别是“一把手”特权思想、等级观念依然存在，习惯于指挥和监督别人，自觉接受监督的意识较为薄弱，将自己置于监督之外，认为接受监督会削弱自身权力，有损权威和形象，对来自身边人和下级的监督存在抵触情绪，认为监督过多会导致自己束手束脚，影响干事创业的积极性。一些部门党组对监督下属二级单位“一把手”的主体责任认识不到位，认为监督工作就应该交给派驻纪检监察组来做，导致个别纪检监察组对协助职责和监督专责的关系把握不准，出现“监督变牵头、牵头变主抓、主抓变负责”的情况。

（二）同级监督偏缺少力度

有的单位“三会一课”、民主生活会常常“点到为止”，流于形式，以工作建议代替批评意见，缺乏辣味，批评与自我批评作为党内监督的有力武器没有发挥应有作用。有的单位班子成员信奉好人主义，对“一把手”不愿监督，认为多一事不如少一事，刻意回避和掩盖矛盾，无原则搞“一团和气”，甚至以维护班子团结为名放弃监督职责,导致“一把手”的小问题无人提醒，助长了“一把手”主观主义思想和家长制作风，致使同级监督虚化。有的班子成员存在好人主义思想，碍于面子，不敢、不愿对“一把手”提出不同意见，有的心存顾虑，不敢进行监督有的监督缺乏主动性，在决策过程中没有积极参与讨论并提出意见建议，完全将监督职责丢给纪检监察机关。有的纪检监察机关监督方式单一，多停留在参加（列席）会议、谈心谈话层面，对被监督单位审批权、执法权、人事权等重要风险点往往被动地依靠谈心谈话、信访举报问题线索等方式开展监督，监督方式缺乏针对性、有效性。

（三）自上而下的监督作用发挥不充分

有的党委（党组）书记对领导班子其他成员、下一级党委（党组）书记的日常监督不够有力，形式单一、主动性不强，日常以部署和督促完成工作为主，监督的连贯性和全面性不够，存在“管得着但看不清”的情况。有的党委（党组）书记重选人轻监督，认为对领导班子其他成员、下一级党委（党组）书记的监督影响其工作积极性，甚至对出现问题的轻描淡写批评了之，导致部分“一把手”逐渐放松对自己的要求。有的党委（党组）书记对下一级党组织“一把手”的监督还停留在定期汇报、书面报告、考察调研等方面，方法单一、效果不佳。

（四）监督合力尚未完全形成

“四个监督”监督主体间互相通报信息往往只涉及常规问题、苗头性和倾向性问题，深度共享不够，统筹监督不够全面有效。人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督与舆论监督统筹结合不够紧密，发挥“两代表一委员”、纪委委员的监督作用少，在区委全委会上的述责述廉质询、评议问题导向不够，监督合力尚未充分发挥。群众缺乏对“一把手”监督的有效途径，一些群众虽然对腐败与作风问题深恶痛绝，但在未关系到切身利益时，缺乏主动参与监督的积极性。党委政府的权力清单、预算资金、政府采购、工程建设、招投标等公开内容对于监督的范围、内容、效力都没有明确，群众对监督流程、内容、相关政策法规了解不够，受限于专业知识储备，往往只能旁观、无法评判，致使监督缺乏精准性、有效性。

（五）监督质效不高

有的纪检监察干部能力素质不强，知识结构单一，缺乏精准监督的能力，对相关单位重点领域、关键环节开展监督时，尤其在发现问题、线索处置等方面工作质量不高，与履职要求存在差距，存在外行监督内行现象，一定程度上制约了监督效能。一些纪检监察机关对同级党委及党委成员的监督方式方法单一，大多采取谈心谈话、信访举报等传统方式，难以及时发现和纠正问题，不同程度存在监督浮在表面的现象。有的派驻纪检监察组较少针对“三重一大”等重要事项谋划开展专项监督，对被监督部门班子成员个人廉洁自律、“八小时之外”表现等方面监督得不够深入，未能把握被监督部门的政治生态状况和“一把手”及班子成员履职情况，把脉问诊、对症下药的监督效果大打折扣。督查反馈制度、廉洁性评估制度推行不深入，各相关单位对操作标准、尺度把握不准，向同级党委及其班子成员反馈全面从严治党主体责任落实过程中存在的问题少，提请同级党委及其班子成员跟踪整改落实少。

三、着力加强和改进的方向

（一）提高被监督的思想认识

纪检监察机关要强化专责监督，不断提升监督实效，在区纪委领导下发挥好对党委（党组）班子的监督作用，发现问题及时提醒，提出监督意见，督促“一把手”和领导班子充分履行职责。要不断增强“关键少数”自觉接受监督的意识，把“一把手”是否深入学习贯彻党的十九届六中全会、中纪委六次全会、习近平总书记来陕考察重要讲话精神当做政治监督的重点，不断增强“一把手”贯彻落实的思想自觉、政治自觉、行动自觉。区纪委要注重加强对全区各级“一把手”的政治理论学习和权力观教育，让领导干部从思想深刻牢记一切权力属于人民，增强为民谋福祉、为民服务的自觉性。要加强对“一把手”的党纪国法教育和廉政警示教育，不定期组织各单位“一把手”与班子成员集中观看各类警示教育片，不断在全区树立廉洁奉公、执政为民的正确导向，从而增强“一把手”接受监督的自觉性。

（二）推进同级监督程序化、规范化

要发挥好纪检监察机关及其派驻机构对党委（党组）“一把手”和领导班子的同级监督作用，建立规范的操作措施，明确建立权责清单、同级监督实务操作、协作配合、鼓励激励等工作制度的任务，并细化具体工作规定，定期将“一把手”和班子成员落实主体责任、执行民主集中制、廉洁自律等情况向上级纪委监委报告，发现问题及时提醒纠正。区纪委要发挥专责机关作用，及时向区委及其班子成员反馈全面从严治党主体责任落实过程中存在的薄弱环节，针对性提请区委、相关党组负责人及分管成员跟踪整改并强化落实，整改落实情况书面反馈区纪委。镇（办）纪委、区直派驻纪检监察组要积极推动镇（办）党委、部门党组“一把手”加强对下级党委“一把手”和领导班子监督，加强自身对镇办党委、部门党组“一把手”的监督，同时自觉接受来自区纪委的领导和监督，推动形成上下贯通的监督合力，确保权力始终在正确轨道上运行。

（三）切实加强自上而下的全面监督

对“一把手”和领导班子开展监督必须强化自上而下的组织监督，党组织自上而下的监督最直接、最权威，上级“一把手”对下级“一把手”的监督最管用、最有效，要把“一把手”抓“一把手”的责任链条逐级延伸、层层压实，让监督发力生威。要推行领导干部插手重大事项记录制度，对违规过问下级有关事项如实登记和问责；建立区纪委同下级党组织班子成员集体谈话、区纪委书记定期与下一级党组织书记谈话制度，深化下一级党组织书记在区纪委全会述责述廉并接受评议制度、党建述职点评制度，逐步推动同级监督工作具体化、程序化、制度化。区纪委要把监督镇（办）党委、部门党组“一把手”履行主体责任作为加强党的领导、做到“两个维护”的重大政治任务，牢牢把监督责任扛在肩上。督促镇（办）党委、部门党组“一把手”定期与班子成员和下级“一把手”谈心谈话、提醒警示。要认真督促镇（办）党委、部门党组“一把手”贯彻民主集中制，完善党委议事规则，加强领导班子内部监督，推动班子成员间用好批评和自我批评的武器，增强主动监督、相互监督的自觉。

（四）构筑全方位立体式监督网络

要进一步优化纪律、监察、派驻、巡察监督统筹衔接机制，加强“四项监督”与人大监督、民主监督、司法监督、审计监督、舆论监督等的有机贯通、相互协调，推动党内党外各类监督同向发力,形成叠加效应。派驻纪检监察组要发挥好“探头”作用，全面掌握派驻部门主要职能任务和业务流程，提升对上级决策部署解读能力，强化对派驻单位“三重一大”事项决策的过程监督，确保全程参与，有效提高监督精准度。巡察办要发挥好巡察震慑作用，坚持把被巡察单位“一把手”作为巡察发现问题的重点，在巡察报告中单列对被巡察单位“一把手”的巡察发现问题情况，增强监督针对性和实效性，并对整改情况实行定期回访督查，做好巡察后半篇文章。区纪委要探索建立监督工作联席会议制度，健全各监督部门问题线索定期会商、重要任务专项协作、监督信息常态化共享、监督成果定期汇总通报、政治生态共同研判等工作机制，加强对“一把手”和班子成员有关问题线索的分析研判，把握运用好“四种形态”推动构建全面系统的立体监督体系。

（五）提高专责监督精准性有效性

区纪委要发挥监督专责机关作用，及时向区委及其成员反馈全面从严治党主体责任落实过程中存在的薄弱环节，针对性提请区委、相关党组负责人及分管成员跟踪整改并强化落实，整改落实情况书面反馈区纪委。要统筹区纪委监委机关、派驻机构和镇（办）纪（工）委三个层面，做实全员培训，强化专业训练、以案代训、轮岗交流和实践锻炼，打造专业化人才。要加强对“一把手”“八小时之外”的监督，扎实开展“德润三秦”家风建设系列主题活动，教育引导“重点人群”修身正德律己，严格家风家教。要注重事前主动监督、事中过程监督、事后跟踪监督，综合运用谈心谈话、签字背书、权责公开、情况报告、问题直报等措施，发挥上级、同级和专责三层监督的职责和优势，不断提升监督精准性和有效性。要加强结果运用，将“一把手”监督和同级监督实施办法执行情况纳入“一把手”个人评先评优、进退流转和党风廉政目标责任考核进行综合运用。

（六）推动制度规范有效执行

加强对“一把手”和领导班子监督，从长远和根本来说，必须依靠制度。党的十九大以来，党和国家监督体系总体框架基本形成，各项监督制度不断完善，为加强对“一把手”和领导班子监督奠定了基础。区纪委要把“三重一大”集体决策、“一把手”不直接分管人财物和末位表态、任职回避、定期轮岗、离任审计等制度的坚持作为日常监督的重点，确保各单位将制度执行到位、落实有力。同时要督促区级各党组织严格执行领导干部个人有关事项报告制度、重大事项请示报告制度、述责述廉制度、民主生活会制度、经济责任审计等制度，在制度层面落实对“一把手”和领导班子监督。要用最严格的执纪执法推动各项制度的执行，坚持严字当头，综合运用好“四种形态”，对有令不行、有禁不止的要坚决严肃查处，不断提升区域监督治理效能。