关于完善基层监督体系提升治理

效能的实践与思考

市纪委副书记、监委副主任刘申海

基层监督是指县镇纪检监察机构对县镇村三级的监督，着重强调监督对象和范围。《纪委工作条例》对加强基层监督提出了明确要求。近年来，商洛市各级纪检监察机关认真贯彻落实党中央及各级党委、纪委的部署要求，坚持因地制宜、系统施治，积极构建具有商洛特色的基层监督工作体系，全面履行监督专责，有力促进基层治理优化提升。但是，群众身边的腐败和不正之风问题依然突出，基层监督还存在很多短板弱项亟待完善提升。按照主题教育调研工作要求，调研组对我市基层监督工作的成效和经验进行了总结，对存在的问题和难点进行了深入分析，同时提出了加强基层监督工作的一些意见和建议，希望对推动我市纪检监察工作高质量发展有所裨益。

一、做法与成效

（一）完善制度机制，夯实工作责任。近年来，全市各级纪检监察机关聚焦贯彻中央决策部署过程中存在的“温差、落差、偏差”问题，不断深化制度机制建设，着力压实“两个责任”，确保各类监督取得实效。在政治监督方面，围绕贯彻落实党的二十大精神、秦岭生态保护、推进乡村振兴、优化营商环境等重点工作，推行发现问题、交办问题、整改提升、追责问责“四步闭环”监督法，不断推进政治监督具体化、精准化、常态化。在日常监督方面，实行“清单化+单元制”监督法，每月初下达监督任务清单，将各监督检查室、派驻纪检监察组划分为若干监督单元，由纪委常委（监委委员）牵头，推行室组联动、组组协作、室组地联合办案等监督机制。镇安县建立室组联动“1355”工作机制，组建五支由委机关班子成员任组长、室部负责人任副组长，综合室部、纪检监察室、派驻纪检监察组固定专人共同参与的监督检查组，常态化组织实施日常监督。在专项监督方面，聚焦群众反映强烈的突出问题，推行“4+4”工作法，即督促主责部门落实组织实施、排查清查、问题整改、建章立制4项主体责任，纪检监察机关履行好协调指导、督导检查、线索处置、追责问责4项监督责任，实行“周汇报、月调度、季观摩”工作机制，推动专项监督走深走实。

（二）强化协调联动，整合监督力量。近年来，全市各县（区）纪检监察机关按照“县统筹、抓镇办、促村居”的工作思路，综合运用室组联动监督、片区协作、选聘廉勤监督员等方式，大力整合县镇村三级监督力量，实现监督力量下沉、监督责任下压、监督重心下移。柞水县整合纪检监察室、派驻机构、镇办纪（工）委力量，以区域就近为原则，建立“信访联办、案件联查、监督联动、问题联解”5个协作区，每个协作区负责监督若干个镇办，实现监督无盲区、全覆盖。洛南县探索推行“网格化+廉勤监督员”工作机制，县上建立“网格化+廉勤监督员”监督管理平台，各镇办做实人员选聘、强化培训管理、加强督导指导，在每村设立1个村级监督工作联络站，将村居划分为若干个监督网格，每个网格选聘1名廉勤监督员，强化对村两委会及集体经济合作组织的监督。

（三）推进信息化建设，增强监督质效。近年来，面对点多、线长、面广的监督任务，部分县纪委监委积极探索运用现代信息手段为基层监督赋能增效。山阳县建立纪检监察机关监督检查业务指挥考评系统，将全县各级纪检监察机构全部纳入，通过制定下达共性和个性监督任务清单，实行线上报告、线下核查、智能督办、量化考评，努力提高日常监督的针对性和实效性。柞水县建立落实党风廉政建设主体责任督办考评系统，通过推送清单、预警督办、自动分析评价等措施，对全县90个单位400余名科级领导干部主体责任落实情况实行线上动态跟踪监督，推动日常监督常态长效。

（四）加强培训督导，巩固村（居）务监督。各镇纪委将村（居）务监督委员会主任聘请为廉勤监督员或信息员，赋予其新监督身份，便于镇纪委的领导指导。各县（区）纪委从履职用权、议事决策等方面持续强化对村（居）务监督的培训督导，指导梳理村级“小微权力”清单，推进村（居）务监督工作常态化、制度化。商州区依托区委党校，定期对全区286名村务监督委员会主任开展业务培训，推动村（居）务监督委员会围绕村级组织民主决策管理、村级重大事项、村级日常性事项、党务工作事项、便民服务事项等5大类37项“小微权力”，有效履行监督职责。丹凤县在全县157个村（社）建立县、镇、村、组“四级联动四级处置四级评价”民情议事会，指导村（居）务监督委员会通过民情纳谏、问题督办、线索核查、双述双评等方式，及时向村“两委”通报情况，提出意见建议，督促落实全面从严治党责任。

（五）关注民生期盼，整治突出问题。近年来，全市各县（区）纪检监察机关主动回应群众关切，聚焦乡村振兴、教育、医疗、营商环境、保障住房、粮食购销、“一卡通”等领域存在的突出问题持续开展专项整治，以看得见、摸得着的方式，让群众感受到监督融入基层治理的效果。在乡村振兴领域专项整治中，累计排查整改农村“三资”管理混乱、衔接资金使用进度慢、走读驻村等具体问题566个，查处驻村帮扶、产业发展、惠农资金管理使用等重点领域、关键环节的违纪违法问题222件229人。在“一卡通”专项治理中，全市纳入“一卡通”兑付系统管理项目累计达到97项，发放资金增加4.14亿元，惠及人数增加78.89万人次，累计追回错发补贴资金97.99万元。

（六）“三不腐”一体推进，严惩基层腐败。全市各级纪检监察机关坚持严的基调、严的措施、严的氛围，聚焦“关键少数”、关键领域、关键环节，抓案件查办、抓警示教育、抓清廉建设，着力为基层营造风清气正的政治生态。近三年，全市立案查处乡科级及以下干部3424人，年均查处1141人，全市98个乡镇年镇均查处12人，严肃惩治了一批困扰基层群众的“蝇”贪“蚁”腐。各县（区）以开展雷雨陆邦柱刘春茂崔华锋严重违纪违法案以案促改为契机，将近年查处的具有典型性的科级干部违纪违法案一并纳入，用身边事教育身边人，充分发挥警示震慑作用。在全市扎实开展六大清廉单元创建，举办党纪法规知识竞赛、清廉文学文艺创作评选活动、清廉文艺小戏小品巡演活动，着力营造崇廉尚洁、廉荣贪耻的浓厚氛围。

二、问题与挑战

调研发现，在基层监督方面还存在不少困难和问题。

（一）政治监督具体化精准化常态化不到位。有的地方和单位把推动政治监督具体化精准化常态化当作口号天天喊，就是不落地，监督质效差，发现苗头性倾向性问题少，查处案件更少。

（二）单元制监督机制落实不到位。室组联动、组组协作、室组地联合办案等工作机制落实不扎实，有的地方流于形式，实际工作仍在单打独斗。开展监督检查不深入，单元制监督成了“万金油”，样样都监督，样样都不精，发现问题不精准、数量少。

（三）群众身边腐败和作风问题专项整治力度不够。各重点民生领域专项整治牵头部门履行主体责任不到位，表现在思想上不够重视、措施不力、成效不明显、群众不满意。众所周知，工程建设、政府采购、教育医疗、保障性住房等领域腐败问题易发多发，但在工程建设领域突出问题专项整治工作中，全市在一个阶段自查问题为“零”。其它领域也存在自查问题少、移送问题线索少的问题。

（四）基层监督力量薄弱。干部能力素质与工作责任、任务不相匹配。全市98个镇办共有纪检监察编制220个（含镇纪委书记），商州、丹凤、柞水三县每镇达到3个以上，商南、山阳、镇安三县每镇接近2个，洛南县16个乡镇每镇只有1个编制，全市还有2个乡镇纪委书记、10名专职纪检监察干部缺员。上级及党委、政府以抽调办案、跟班学习、临时参与中心工作、驻村等名义抽调借调干部较多，据不完全统计，县级以下因各种原因长期（3个月以上）不在本职岗位工作的纪检监察干部占到12%以上。镇级纪检监察干部流动性大，纪委书记、专职纪检监察干部基本上2-3年换一茬，工作刚刚熟悉又换新人。新任纪检监察干部岗前培训不扎实，边工作边学习，长期不能适应工作。村（居）务监督委员会主任不敢监督、不会监督的问题还比较普遍。

（五）基层查办案件压力大。受考核导向的影响，基层办案基数大、保持难、增长更难，存在凑数办案、执纪过严等问题。村干部常常因为一些小事被处分，有的村大部分村干部都有处分，有的一名干部身背几个处分。据统计，近三年全市立案查处科级及以下干部中村干部占40.7%、1319人（镇均13.5人、村均1.02人），给予警告或者批评教育的占79.9%，这其中有相当一部分可以使用第一种形态处置。

（六）县（区）纪检监察工作规范化法治化正规化水平还不高。尤其是在监督执纪执法方面，还存在审核把关不严、执行程序不到位、工作不细致、作风不扎实等问题。案件定性不准、程序不规范、证据不充分、处置处理畸轻畸重等问题时有发生。

三、对策与建议

《纪委工作条例》明确规定，党的纪律检查委员会应当加强基层监督，促进基层监督资源和力量整合，发挥纪检监察、巡察等作用，有效衔接村（居）务监督，建立监督信息网络平台，扩大群众参与，及时发现、处理群众身边的腐败问题和不正之风。近期，省纪委又印发了《关于推动完善基层监督体系的指导意见》，结合我市实际，提出以下意见建议。

（一）夯实基层监督工作责任

1.压实县（区）党委基层监督主体责任。切实发挥县（区）党委党内监督主导作用，统筹各类监督主体和监督资源，督促党的工作机关和政府职能部门，持续加强职责范围内监督工作。不断加强对基层监督的统筹谋划、领导指导、部署推进、考核评价，把基层监督纳入全面从严治党主体责任、巡视巡察、党建述职重要内容，定期督促检查，研究解决贯彻落实中的瓶颈短板，提出加强和改进措施。领导和支持纪检监察机关履行监督专责，扎实落实加强对“一把手”和领导班子监督各项措施，认真采纳纪委监委工作建议，定期听取汇报，提出工作要求。加强镇级纪委建设，每镇至少核定3个纪检监察编制，及时解决基层纪检监察岗位空编缺员问题。

2.发挥县（区）纪委监委基层监督主力军作用。做强机关本级、激活派驻机构、管住镇级纪委，强化纪检监察专责监督力量整合，做深做实室组联动、组组协作、室组地联合办案监督机制，变单兵作战为合力攻坚。深入贯彻《纪检监察机关派驻机构工作规则》，压实派驻机构日常监督工作责任，指导督促派驻机构聚焦被监督单位核心职能开展常态化嵌入式监督，不断加强案件查办工作。健全基层各类监督贯通协同机制，加强与审计、财会、统计、巡察、行政、执法、司法、农业农村、生态环境等部门的沟通联系，建立健全联席会议对接、联合组织推进、定期会商研判、双向沟通反馈等机制，做到措施配合、成果共享、整改联动。

3.强化巡察监督的利剑作用。县(区)党委尤其是党委主要负责同志（同时也是巡察工作领导小组组长）要把巡察工作抓在手上，亲自动员部署、安排推进，定期听取巡察及整改工作汇报，在一届任期内,对所管理党组织实现巡察全覆盖，对村（社）巡察全覆盖。灵活采用巡镇带村、直接巡、提级巡、交叉巡、专项巡、机动巡等方式，提升对村（社）巡察质效。压实巡察整改主体责任，加强巡察整改和成果运用，对虚假整改、“纸面整改”的严肃问责。

（二）促进纪检监察监督有效衔接村（居）务监督

1.强化对镇级纪委（监察机构）的领导指导。县（区）纪委监委要督促镇级纪委（监察机构）健全议事规则、工作程序和管理制度，明确镇（街）纪（工）委书记、副书记、专职委员、兼职委员等的职责权限和工作要求，保持力量均衡和队伍稳定。指导镇级纪委（监察机构）加强对同级党委班子和镇（街）内设站所、下属单位负责人以及村级党组织“一把手”的监督，定期向县（区）纪委监委报告线索研判、案件查办、专项治理、日常监督等情况。加强经费、场所、设备保障力度，推动镇级纪委（监察机构）更加积极主动履职尽责。

2.督促村（居）务监督委员会履行职责。聘任村（居）务监督委员会主任、委员为廉勤监督员或信息员，赋予村（居）务监督委员会依法依规开展监督工作特定身份和职权，使镇纪委的领导指导权合法有据。督促镇级纪委定期部署推进村（居）务监督工作，推动村（居）务监督委员会聚焦乡村振兴政策落实、“三重一大”事项决策、“三资”管理以及村干部履职用权等方面，开展清单式、项目式监督。有计划地组织村监委会主任、委员参与专项检查、案件查办等工作，加强纪检监察监督与村（居）务监督的沟通协同。

3.加强村（居）务监督委员会队伍建设和考核管理。加强与组织、民政等部门和镇（街）党（工）委的沟通联系，一体推进村(居)务监督委员会与基层党组织、集体经济组织、群团组织建设。让本村本地热心服务乡村建设、热心群众事业、公道正派、敢于直言的退休党员干部、党代表、人大代表、政协委员等有威望的“乡贤”，担任村（居）务监督委员会主任和成员，强化对村两委班子成员特别是“一肩挑”干部的监督。统筹县镇资源有针对性开展村(居)务监督专业培训，不断提升监督工作质效。细化对村（居）务监督委员会的考核指标，强化考核结果运用，对群众评价好、工作成绩突出的给予适当奖励，对不担当不作为、当“挂名”监委会成员的坚决调整，对违纪违法的严肃查处。

（三）持续开展群众身边腐败和作风问题专项整治

1.聚焦群众关切抓重点。坚持人民群众反对什么痛恨什么，就坚决防范和纠正什么。注重从信访举报、监督检查、巡视巡察中梳理分析群众反映强烈的突出问题，每年确定几个重点领域扎实开展专项整治。督促职能部门深入基层一线认真开展突出问题排查清查，建立问题台账，一个一个地坚决整改到位，让人民群众有实实在在的获得感。

2.发扬斗争精神强办案。紧盯资金密集、资源富集的乡村振兴、自然资源、住建、水利等重点领域，以及权力集中、廉洁风险高的关键岗位，坚决查处党员干部职务违法职务犯罪案件，强化警示震慑。聚焦就业创业、教育医疗、养老社保、生态环保、安全生产、食品药品安全、执法司法等领域，严肃查处贪污侵占、截留挪用、虚报冒领、吃拿卡要、优亲厚友等典型案件，加大对“村霸”“街霸”“矿霸”等的整治力度，切实维护人民群众的合法权益。

3.完善监管机制堵漏洞。在开展问题排查、案件查办的同时，注重查找分析监督管理中存在的漏洞和薄弱环节，主动深化改革、完善制度机制、强化监督问责，杜绝同类问题重复发生。

4.强化日常监督控苗头。充分发挥基层纪检监察干部人头熟、联系广、信息灵的优势，灵活运用座谈交流、召集参加列席会议、走访了解、查阅资料、现场调查核查、谈心谈话等方式，及时了解发现基层党员干部在惠农政策落实、农村“三资”管理、依法行政、工作作风、廉洁自律等方面存在的苗头性倾向性问题，及时予以叫停、纠正，进行教育引导，防止小错酿成大错，“苗头”引发“火头”。

（四）深入推进清廉建设

1.深入开展六大清廉单元创建。进一步夯实各级各部门、各单位清廉建设工作责任，严格标准、突出重点，扎实开展清廉机关、企业、学校、医院、村居、家庭创建活动，着力培育各类先行示范点，以点带面、扩片，逐步建设清廉社会。

2.切实加强纪律教育和警示教育。各级纪检监察机构要认真履行对党员干部的纪律教育、廉政教育工作职责，充分运用集体学习、集中培训、各类教育基地实地体验、竞赛测试、典型案例警示、谈心谈话、自学自省等方式方法，切实加强日常教育、任前廉政教育、重要节点廉政教育、纪法教育和警示教育，不断增强各级党员干部的政治意识、纪法意识、廉洁意识和宗旨意识，自觉做到廉洁从政、勤政为民。

3.大力弘扬崇廉尚洁文化。深入挖掘本地历史文化、红色革命文化、廉洁文化资源，加强商洛特色廉洁文化建设，推出一批有力度、有温度、有厚度的廉洁文化精品，建设一批廉洁教育基地，全面开展群众性廉洁文化活动，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明、社会清朗。

（五）强化措施保障基层监督工作质效

1.把政治监督在基层落实落细。聚焦贯彻落实党的二十大精神、习近平总书记来陕考察重要讲话重要指示、贯彻“三新一高”等重大战略、生态环境保护和乡村振兴等政策落实、健全全面从严治党体系等重点任务，认真落实“四步闭环”监督法，及时发现和纠正县镇村在贯彻落实中的温差、落差、偏差问题，确保党中央重大决策部署在基层落实落细。

2.夯实基层纪检监察工作规范化法治化正规化建设基础。认真学习贯彻《党章》《纪委工作条例》《监察法》《监督执纪工作规则》《监督执法工作规定》等法律法规，全面落实省纪委监委下发的《县(区)纪委监委工作规范运行指引(试行)》，常态化开展监督执纪执法突出问题专项整治、案件质量评查，及时纠正存在的问题和偏差，不断提高基层纪检监察工作“三化”水平。

3.精准运用监督执纪“四种形态”。加强问题线索甄别、筛选、流转、处置和监督,把握四种处置方式的核心要义,精准提出处置意见，严把初核关、立案关，提高成案率。认真落实镇(街)案县(区)审等制度，不断提高案件质量。精准运用“四种形态”，对农村党员干部轻微违纪问题要稳妥审慎处理，尽量使用第一种形态，慎重使用第二种形态，坚决不办“凑数”案，切实增强监督执纪执法的严肃性权威性。

4.拓宽群众信访监督渠道。优化提升信访举报平台建设，构建“信、访、网、电”四位一体信访举报体系，让群众反映问题更便捷。积极开展“上门走访”和“带信下访”活动，深入了解群众关切。结合监督检查、巡视巡察、走访调研等掌握的情况，强化分析研判，注重发现信访举报背后的苗头性、深层次问题，着力化解信访难题积案。

5.借助大数据赋能监督。将“查台账”式的传统监督升级为“数据监测、节点管控”的全程监督。认真梳理基层小微权力清单，着力开发基层小微权力“监督一点通”信息平台，实现与社保、公安、税务等部门数据开放共享，以数据赋能实现主动监督、精准监督，切实提升发现问题的能力和效率。

6.持续优化营商环境。认真落实中央和省委、市委关于优化营商环境决策部署，扎实推进放管服改革，加强网络和实体政务大厅建设，大力推行不见面办事、一件事一次办一处办，帮办代办等服务模式，积极推行“容缺受理+承诺制”审批制度，让企业群众办事更加便捷高效。深入开展“千名纪检监察干部联项目访企业活动”，及时发现和查处破坏营商环境的典型案件，破解企业发展、项目建设难题,不断优化营商环境。

7.努力提升村务公开工作质效。推行村务公开备案制度，不断提升村支部书记的思想认识，夯实公开主体责任。在充分发挥传统村务公开方式的基础上，以村为单位，开发手机小程序或组建微信服务群，实行网上公示公开，实现村务公开及时全面，可追溯、可查询、可互动。

8.切实加强纪检监察干部培训锻炼。以省或市为单位组织开展新录用纪检监察干部岗前培训和县镇村换届后新任纪检监察干部履职能力基础培训，让新任纪检监察干部掌握政策理论、信访举报、监督检查、案件查办等方面基础知识。理论培训之后，安排他们到市县纪检监察机关信访、案管、监督检查、审查调查等岗位进行实践锻炼，有计划地安排参与信访受理、专项检查和案件查办工作，等实践结业之后再上岗履职。同时要根据纪检监察工作的形势与任务要求，每年至少开展一次全员培训，定期开展专题业务培训，及时开展新法规、新业务培训，确保基层纪检监察干部的业务能力能全面适应监督执纪的形势和任务要求。